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也许有人还会觉得上述政治改革方案不够彻底，但我认为，与其他激动人心的理论和计划相比较，这样一种“有限的宪政革命”的确具有更大的现实可行性，也更能在维护社会稳定的前提下推行具有本质性意义的深层改革，并为后续的制度创新提供最适当的操作平台。
五 作为多元格局调节器的法律制度
在自由主义体制下，价值的多元性得到承认乃至高度评价；因此，除了公共性事务之外，其余的决定皆须委诸私人自治。这就导致公法和私法之分以及国家权力的消极性（“守夜人国家”模式）和中立性（当事人对抗主义解纷模式）。但在利益集团自由主义体制下，价值的多元性演化成政治秩序的多元性，公法和私法的界限变得有些暧昧不清，议会游说活动助长了立法基于妥协的事态，市民参与政治和政府干预经济的结果使得国家权力越来越具有既是协调者又是当事人的两面性。法团主义体制更进一步加强了利益集团的多元化政治中交涉、妥协以及调整的机制及其非正式性。目前的中国已经脱离了全能主义体制，但“关系本位”的传统却妨碍着个人自由主义精神的发育和普及，所以整个社会正徘徊在法团主义与利益集团主义的岔口上，何去何从还没有确定。但无论如何，在中国，个人之间以及不同利益集团之间讨价还价和协调的政治特征也已经浮现出来并且日益明朗化。
利益集团的活动是民主政治的前提条件之一，但如果缺乏节制也很有可能会损害民主政治的基础。据瑟欧多尔•洛伊的分析，对利益集团自由主义多元政治范式的批判不妨概括为以下几点：（1）在基于集团和交涉的体制下自我修正的信仰得以蔓延，因此竞争的契机遭到压抑，最终会导致自由主义变质；（2）集团之间的竞争倾向于调解而不是对抗，并且容易与行政权力相结合；（3）集团是一种必要恶，应该受到足够的限制；（4）把制定政策的权力交给那些具有直接利害关系的集团会破坏政治责任机制；（5）利益集团的事业往往具有形成和维持特权的倾向；（6）利益集团与保守主义密切联系在一起；（7）利益集团自由主义政治的最大弱点和最有破坏性的因素是非正式的讨价还价，使一切都还原于纯粹的互动过程——那是一种既没有实体，也没有程序的过程 [42]。
为了克服上述缺陷，洛伊认为必须纠正对民主的错误认识，不能单纯强调群众参与决策、不能造成政府无力的状态、不能以功利主义标准来取代正义的话语而促成政府的堕落、不能以非正式的讨价还价来破坏民主程序，为此他提出了关于“依法的民主政治”的一整套改革方案，反对把非正式的讨价还价之类的自由上升到准则的高度，而仅仅把它们作为测量理想与现实之间距离的一种尺度 [43]。按照洛伊的观点，合理的行政虽然对于国家组织具有重大意义，也还是不能因此就不断扩大行政的功能；但在讨论限制行政功能的时候，重点是为政策的制订提供明确的标准和规范，而不是简单地削弱或转移其权限；政治决定的主导权不应该由基层利益集团控制，而有必要适当集中到权力结构的上层，但与此同时必须坚持三权分立、程序民主以及在此基础上确立的法治原理——这就是他所理解的依法的民主政治的基本宗旨。虽然洛伊讨论的是美国政治改革的课题，有关的文化背景以及社会发展的阶段、方向都与中国有根本性不同，但有关利益集团的讨价还价对决策的影响、非正式主义的缺陷以及按照法治原理重构公共哲学的基础的许多内容，还是与现阶段中国的政治改革的对象、条件以及思路等有着非常密切的联系，值得注意和借鉴。
中国的利益集团自由主义活动的最大特点是受到“关系本位”这一社会传统的磁场吸引，非正式的讨价还价更普遍，也更缺乏外部规范的制约，并且以建构持续性的特殊关系为目标，因此合理与合情的要求始终交织在一起，导致立法、行政以及司法等公共部门都很难完全按照法治原理进行“去人称化”的处理。即使在投资、贸易等营业中，我们也可以看到某种形态的复合性结构——经济交换与社会交换、商品资金的流动与关系网络的形成、功利性计算与信赖感培养等兼容并包的状况不断生长和重构；而在信赖关系的形成方面又表现出“作为目的的关系”与“作为手段的关系”这样的复合性结构 [44]，前者对后者发挥制约作用，而后者往往对前者产生逆功能——破坏关系固有的规范形成机制，造成网络结构的腐败堕落。在“作为目的的关系”与“作为手段的关系”之间游刃有余者可以成为网络结构中的枢纽，并在国家秩序之外树立起不同类型、不同规模的社会性权力。这样的社会性权力关系往往带有不透明性、实质性以及可变性，使整个国家的规范秩序总是表现为双重构成，要按照法治原理对这样的社会性权力关系网络进行重构是一种非常艰难而复杂的作业。
迄今为止，中国曾经反复借助强大的国家权力破坏社会权力关系网络或者对它进行改组，并且在一定时期内、一定程度上成功地建构了以国家权力为依托的普遍性信任系统，用以替代传统的以社区和人际关系为依托的特殊性信任系统。例如在社会主义计划经济体制下，以权力和关系为两轮的机制被破坏，唯有国家权力成为秩序形成的引擎，人际关系的影响被大大削弱。但是，中国一直未能建构出以法治原则为依托的信任系统。就在这样的状况下，市场化改革导致了国家权力的撤退以及过去那套依托于它的社会主义普遍性信任系统开始分崩离析，于是按照法治原则树立信任系统的任务被提上政治的议事日程 [45]，但以国家权力为依托的信任系统的现实作用以及集体记忆却不断干涉法治化的进程。在新旧交替的空挡之中，人们还各自为阵、匆匆忙忙地试图在传统的社区和人际关系的废墟之上恢复和强化特殊性信任系统，以弥补国家权力撤退和收缩所遗留下来的空隙，然而也还没有获得充分的预期效果。正是以这样复杂的新陈代谢过程为背景，中国在现阶段碰到了严重的信任危机。
既然在中国已经存在权力本位的信任系统（虽然它的担保作用正在不断下降）和关系本位的信任系统（虽然它的担保作用不能完全恢复），而一直缺乏法律本位的信任系统，那么通过政治体制的改革确立法治性信任系统就是顺理成章的。虽然关系性信任系统也可以在相当程度上适应利益集团政治的需要，但却很容易导致和加重洛伊所指责的那些与非正式讨价还价有关的病理现象——难以做出合乎大多人长远利益的真正的公共选择、缺乏现代社会所要求的那种不失灵活的计划理性、招致政府的无能和腐败堕落、出现小圈子私利以及操作性投票行为引起正义观和民主程序变质的事态、议会受辩论术式的政治学说支配而缺乏具有真知灼见的批判理论，等等 [46]。只有法治性信赖系统才能弥补上述缺陷并且有条件对利益集团自由主义体制乃至法团主义体制进行组合最优化的改造，使之接近建立在程序的基础之上的民主法治国这样的新宪政主义目标模式。
在人际关系非常稠密、社会结构的网络化程度非常高的中国，要完全否定非正式的讨价还价等互动过程是脱离实际的幻想，从社会学理论的角度来看也没有这样的必要。但是，应该把各种小集团之间的交涉和妥协限定在适当的范围、适当的程度之内，而不能让非正式讨价还价成为制度化的基本装置、不能把特殊性互惠关系本身当成一般规范。为此，必须借助法治原理以及相应的制度框架，特别是借助合乎正义、合乎理性的法律程序来对关系网络中的互动进行限制和诱导。根据法治原理来重构“关系本位”社会中的通过交涉形成秩序的机制，需要两个方面的作业：一个方面是通过程序规则把非正式的讨价还价纳入正式的公共选择过程中并加以适当的排序和整合，另一个方面是通过法言法语对私人性的妥协、合意、共识进行解释技术上的加工，使之具有可比性和可沟通性，从而把具体的契约性关系转化成抽象的社会契约性关系。在这里，法律规范以及有关制度构件主要表现为互动的媒介、对讨价还价的适当性进行衡量的尺度工具。
民主政治的真谛是在多元格局和利益磨合之中进行合理的公共选择、形成统一的国家意志并使有关决策能达到有效的执行。按照这样的认识来探索中国权力结构改造的基本思路，本文提出了以司法审查、预算议会以及党内竞争为三部曲的组合最优化设计，实际上都牵扯到立法过程，即怎样把民意以法律化、制度化的方式适当表达出来并反过来限制个人行为的问题。在这方面，尤根•哈贝马斯进行过非常精辟的论述。他说：
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