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在传统中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到的地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。这种“抽象的清官，具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。〔53〕 “法定权利”体现的是帝王的利益，它用普遍法律的神圣光环加以装点，显示出凛然不可侵犯的样子；而“习惯权利”体现的是官吏阶层的利益，它总是企图在帝制法定利益之外追求超额的剥削，而皇权的威严不足以遏止他们这种利益欲望，〔54〕这样，普通民众建立在“法定权利”基础之上的正义观，就成了指责贪官污吏的话语基础。
普通民众用这种“清官/贪官”划分方法去看待新中国的国家权力时，图景与传统的“皇帝——清官——贪官”有很多神似之处：同样是为最高层的光环所笼罩，同样是贪官遍地、恶吏横生，也同样在百折不挠地寻找“青天”。正在这个意义上，虽然新中国的信访制度与传统中国的京控制度没有任何血统关系，却在功能上具有某种相似性和替代性。有所区别的是，现代社会的社会动员使得下层民众可以利用各种策略，借助国家政策法令，借助权力之光的反射去寻觅光明正大的清官形象。信访制度就是这样一个可资利用的国家政策资源，缠讼实质上就是当事人在诉讼中对信访制度资源的利用。
在“青天意识”的另一面，中国下层民众存在一种“臣民意识”：既惧怕权力，又有亲近权力的欲望。〔56〕因此到法院和检察院上访要求解决问题的就多起来了。司法机关解决问题的方式主要是判决与执行判决，因此解决问题最有作为的办法就是提起诉讼或对已经判决的案件提起再审。〔58〕但不可能所有的再审要求都很顺利得到满足，一旦群众不停地以信访的形式要求重新启动审判程序，这就是缠讼了。信访具有模糊的合法性，正是这种模糊的合法性使得缠讼人通过信访重新启动诉讼程序成为可能，也正是它给了缠讼者“缠”的动力和制度空间。缠讼是当代政治和法律转型的新时期，生长于过去土壤的信访制度以及这种制度背后的权力技术装置的产物。政治体制和法律已经实现一定程度的转型，但是下层民众的意识不可能快速转变，而过去的那种可以利用的信访制度依然没有被社会转型的目标法律体制所完全放弃。当拥有传统“青天意识”和“臣民意识”的人，按照惯性运用新中国以来一直有效今天依然有效的信访制度，试图向转型时期的法律体制寻求保护时，缠讼几乎是不可避免的了。另外，当代法律转型中，审判风格的变化也加剧了缠讼的发生。高见泽磨研究认为，无论是传统中国的固有法还是毛泽东时代的新中国的法律，其审判风格都是“说理—心服”型的；〔59〕而自上世纪八十年代以来，我国司法改革的目标是要建立起“判决—执行”的审判模式。由于原来适合“说理—心服”型审判方式的社会环境出现了深刻变化，出现了要求建立“判决—执行”型审判模式的要求，我国司法改革也正循着这一要求进行。但是，社会变化在空间、时间和构成要素等多方面发展并不平衡，这导致了适合不同诉讼模式的条件同时并存，从而构成了审判模式必须同时面对种种互相矛盾要求的不安定局面，这给整个诉讼体制带来了紧张。当生活在前一时空下的当事人无法“心服”时，而司法机关按照转型后的目标司法体制进行“说理”，坚持要按照判决“执行”便困难重重，无休止的纠缠也在所难免。如果不能在短时间内改变整个诉讼环境，看来就只有两种办法缓解缠讼的压力了，一是积极对缠讼者做说服疏通工作，让当事人心服口服；二是在诉讼前进行风险告知，不给缠讼者留下口实。这也是当下各司法机关采取的办法。但这些办法既不能改变内生于新中国法律传统中的司法制度与信访制度间的紧张，也无法一时消除信访制度给人们心理投下的阴影，更不能消除信访制度给人们带来的博弈空间。
因此，要彻底消除缠讼现象，就必须放弃信访制度。然而，正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”〔60〕正在这个意义上，我们必须对信访制度给予“同情的理解”。在新中国历史上以至今天，信访制度确实为受冤屈和不公对待的下层民众提供了一个申诉渠道，为国家消解社会矛盾提供了一个制度渠道。但是，同情未必能够同意。信访制度能够在政法不分、相互配合的新中国法律传统中运作并有其合理性，却无法在法律转型的今天有效运作。它与作为法律转型目标的现代法制所要求的政法分离、司法独立、程序正义等理念格格不入，导致了缠讼，导致了行政对司法的制度化干预。当然，我决非主张立即废除信访制度，在社会结构尚未转变的情况下，依照一个“先进”的理念和良好愿望，废除信访制度，势必带来更多的问题。或许可行的办法是按照现代法治的要求建立功能上可替代的制度，并以制度为依托，培养人们对法律的信仰。
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