从环境基本法的立法特征论我国《环境保护法》的修改定位

On the Modification Orientation of Environmental Protection Law of PRC from the Legislative Characters as Environmental Basic Law

汪劲

【全文】
　　一、引　言
　　
　　第十届全国人大环境与资源保护委员会一经成立，就于2003年3月25日召集在京的部分环境法专家就本届人大环境与资源保护立法工作召开了专家座谈会。会上，部分专家、学者针对近20年来我国环境与资源保护法律体系不断完善的现状，就将我国《环境保护法》修改成为国家环境保护基本法提出了许多积极的建议。
　　实际上，无论是国家立法、司法还是行政机关，对《环境保护法》的修改都是非常关注的。据笔者调查了解，立法机关主要关注《环境保护法》在我国环境与资源保护法律体系中所处的地位及其应有的功能。司法机关则关注《环境保护法》与其他单项环境与资源保护法律在法律效力以及法律适用上的相互关系。
　　鉴于环境与资源保护管理涉及诸多行政机关的参与、特别是涉及国家和地方经济的发展，各级政府与相关行政主管部门则基于它们的管理权限以及不同的利益需求关系，其关注点则更为广泛。在中国目前“行政主导立法”的现实状况下，各级政府与相关行政主管部门对《环境保护法》地位和作用的认识也直接影响和决定着对该法的修改。
　　例如，环保部门所关注的是如何通过修法来加强环境行政权，而从1989年修改的《环境保护法》到2002年新制定的《环境影响评价法》以及相关立法的实践看，环保部门认为国家每制定或者修改制定一部新的环境与资源保护法律，就会出现一次环境行政的倒退现象。因此，“宁可维持《环境保护法》立法的现状、也不希望修法造成的倒退”是环保部门对修法的心态。而资源管理部门则关注如何通过修法来合理分配资源保护管理的权力，他们认为现行《环境保护法》是由环境保护部门主导制定的，因此如果依然由环保部门主导修法，就可能出现环境行政权会进一步扩张到自然资源管理领域的现象。另外，经济主管部门则关注环境行政权力的不断增强是否可能对国民经济的迅速发展造成不利影响，它们认为作为发展中国家，中国在现阶段不宜提倡“环境优先”，它们担心过度提倡环境保护会导致国家或地方经济增长速率的减低。
　　我认为，修改制定新的《环境保护法》是国家实现可持续发展战略的需要，而明确《环境保护法》的修改目标以及对该法在我国环境与资源保护法律体系中的合理定位，是《环境保护法》修改成功的关键。
　　有鉴于此，本文首先拟对世界各主要国家和地区有关环境基本法的立法进行比较，以总结环境基本法立法的基本特征。在此基础上，就将我国《环境保护法》修改成为国家环境保护基本法提出自己的建议。
　　
　　二、各国（地区）环境基本法的立法比较
　　
　　（一）环境基本法的立法沿革
　　所谓环境基本法，是指在一国环境与资源保护法律体系内，由国家立法机关制定的与单项环境与资源保护法律相对应、处于最高位阶的法律。
　　在西方国家某一部门法律体系内出现以基本法为首、以单项法律为补充的立法现象，是“二战”结束以后各国在经济发展过程中，针对社会问题的广泛化、多样化和复杂化，对它们的解决或处理需要多方位、多层次、采取综合对策调整而出现的新的立法形式。
　　20世纪五十年代以后，世界各主要国家大多确立了发展或振兴本国经济的政策目标，伴随经济开发政策的施行和工业化、都市化的进程，各国的环境污染现象也不断加剧。举世闻名的“八大公害事件”就在这个时期相继发生于欧、美、日等工业化国家。在依靠传统法律手段不能全面解决日益增多的环境侵害及其污染所造成人身、财产权益侵害的得不偿失的教训面前，各国纷纷开始大量制定环境与资源保护法律，试图通过事前的控制和预防措施消除环境污染和自然破坏。据笔者对西方主要国家在20世纪五十至七十年代期间的环境立法统计，各国分别在大气、水、噪声、废弃物、野生动植物、森林、土地、河流、海洋、草原、自然保护区与优美景观保护等环境与资源领域制定实施了大量的单项法律。以日本为例，在1970年第64届国会上一举制定和修改制定了14部公害和环境保护法律，以至于这届国会在日本被称为“公害国会”。
　　此外，为调整环境与资源保护法律与其他传统部门法律的关系，各国还制定施行了许多有别于传统法原则的特别法。例如，在行政立法方面，制定实施了环境税（费）负担法、环境影响评价法、环境纠纷行政处理法、环境规划法等；在民事或刑事立法方面，通过修改法典或者制定单项特别法确立了新的环境损害责任制度以及制裁危害环境犯罪制度。