3．我国税收立法权限体制之完善
（1）我国税收立法权限体制之评价
我们认为，可以从整体框架和内部结构两方面来对我国税收立法权限体制进行客观、历史和科学的评价。
一方面，从总体上看，应当认为，我国已初步构建了一个横向关系与纵向关系相结合的税收立法权限体制整体框架。首先，就横向关系而言，主要是中央立法机关与中央行政机关，即全国人大及其常委会与国务院之间的税收立法权限划分关系。应当认为，由全国人大及其常委会享有税收立法权并授权国务院行使委任税收立法权，这一方式是符合我国政治、经济体制及立法体制的实际要求的，具有一定的合理性。所以，1993年，国际货币基金组织（IMF）法律事务部专家小组在考察了我国税收法律制度之后认为，“无代表则无税”的原则并不意味着通过税法的立法机关必须自己起草法律；税法起草的技巧和专业知识集中在行政机关，因此，国务院起草税法比全国人大或其常委会起草税法更具优势；而且由于全国人大在立法时间、立法程序等其他方面的局限性，“期望人大成为起草税法的主体也许是不现实的”；但是，由国务院主持起草的税法应经全国人大或其常委会审议通过并正式颁布 。[130]而且，我国目前正处于体制转轨时期，经济体制、税收体制还在改革实验阶段，某些经济关系尚未发展成熟，需要国家立法根据情况变化而及时予以调整，也正是为了避免因法律的“朝今夕改”而损害其权威性和稳定性，故需要以税收法规的“过渡形式”以应一时之需。其次，从纵向关系来看，主要是中央与省级地方之间的税收立法权限划分关系。我国是一个中央集权的国家，曾经实行过相当长一段时期的高度集中的计划经济体制，所以，在目前经济体制转轨时期，不仅已确立了分税制财政体制，中央与地方在税收立法权限方面有一定的划分，而且呈现出加大地方分权的范围和力度的趋势，相对而言，也是一种历史进步。所以，我们应当在总体上肯定我国税收立法权限体制整体框架的合理性，以及在体制转轨时期所发挥的积极作用。
另一方面，从内部结构看，在税收立法权限体制整体框架内，各部分的具体内容分配不尽合理；换言之，各部分的结构比例失调，可以概括为两点：
第一，全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限的划分不明确，国务院实际行使的税收立法权的范围过大。税收立法权限划分不明确有两层意思：一是
宪法和法律没有明文规定税收属于哪一类国家机关的立法范围。
宪法规定，全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，但对其各自可以制定法律和行政法规的事项范围没有界定。比如，从全国人大常委会和全国人大分别于1984年和1985年作出的两次授予国务院立法权的授权决定来看，应该认为税收立法权属于全国人大及其常委会；但是，
宪法第
89条规定国务院的职权之一是“领导和管理经济工作和城乡建设”，税收无疑属于经济工作的范围，而且在全国人大及其常委会的授权之前，国务院已经发布过有关税收的行政法规，可见国务院也可直接进行税收立法而无需授权，则全国人大及其常委会的两次授权是否又属多余？所以，中国传统立法语言的原则化、概括化导致了其内容的模糊化，不独立法权限的划分如此。第二层意思是，在立法机关和行政机关都享有性质不同的税收立法权的情况下，二者之间就税收范围内诸事项的立法权限划分不明。我们承认委任税收立法的必要性，并不表明最高立法机关可以就税收的所有方面进行委任立法，“税收法定主义”仍需在一定的程度上得到坚持，仍然存在不可委任的税收立法权即应当为最高立法机关所保留的税收立法权，与可以委任的税收立法权之分。但实际情况是法律上并没有作出任何区分的规定，立法机关和行政机关在行使税收立法权方面具有很大的随意性。比如，有的税种，如个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税等，由全国人大以“法律”的形式定之，而同为所得税类的企业所得税等以及其他税种，却又由国务院以“暂行条例”的形式立法。再比如，在税收程序方面，除由全国人大常委会制定《
税收征收管理法》以外（这一法律也是由原来的“暂行条例”发展而来的），其他方面均由国务院立法。更有甚者，1994年我国整个工商税制改革所依据的仅仅是国务院制定的《
国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》和国务院批转的由国家税务总局起草的《工商税制改革实施方案》：以“税收行政规章”和“税收行政法规”的形式来规定大部分税种的几乎所有税收要素，并界定中央税、地方税与中央地方共享税的范围，“无论如何，这种规定是错误的” ，[131] 是对“税收法定主义”的背离。以上两方面税收立法权限划分的不明确，给行政机关税收立法权的“自由”行使创造了极大的空间，故大多数学者都认为，行政机关“过分”地行使了其委任税收立法权，其导致的直接后果就是现行税法体系中税收法律与税收行政法规的比例失调，大量的税收行政法规成为主体部分，致使税法的整体效力层次较低，权威性和稳定性较弱。
