当然，监管者检查会计资料时最常发生的是另一种情形，银广夏事件是一个最典型的例子。在1999-2000年间，银广夏通过伪造出口合同、报关单等手段虚构利润7.45亿元，一时间创造了中国股市的业绩神话。在财经媒体戳破了银广夏业绩的肥皂泡后，证监会于2001年8月对银广夏进行专案审查，发现了全部事实真相，最终对银广夏的财务造假行为进行了严肃处理。在银广夏事件所展示的场景中，监管者认定财务资料虚假的结论是建立在经济交易虚假的基础之上。当被监管者伪造交易的事实被确认后，其会计处理是否正确，已经无足轻重了，监管者也不需要对会计规则的适用再给予更多的关注。
凯立案与银广夏事件展示了两种完全不同的路径，前者主要涉及到对特定的经济交易会计处理作出评价，后者则是对经济交易的事实本身进行审查和判断。在两种情形下，监管者都需要对会计资料进行自由裁量，但是其裁量的“自由度”显然是不同的。这也就说明，《
会计法》第
33条所规定的“会计资料检查权”的内涵比人们通常理解的要丰富得多。不仅如此，会计活动本身作为一类专业性事务，本身存在特定的监管法律框架。我国《
会计法》将制订、公布国家统一会计制度的权限则明确赋予了财政部， 而《
注册会计师法》则规定：注册会计师审查企业会计报表，其依法执行审计业务出具的报告，具有证明效力（第
14条）。这也就意味着，行政机关在行使审查会计资料的自由裁量权时，还面临着与会计事务本身的法律框架进行协调的问题。
本部分余下的篇幅主要讨论会计专业事项的特性对行政机关会计资料检查权的影响，
会计法基本框架对监管者行政权力的制约将在第四部分中进行分析。
2、会计资料真实性评价的含义
各监管部门检查被监管者的财务资料，所作出的基本评价是真实性。 这是一个需要小心对待的问题。财务会计资料作为按照会计规则来反映经济交易形成的书面结果，它是以下两个方面的因素共同作用的产物：（1）经济交易本身是否真实；（2）会计确认和计量是否正确。经济交易与会计处理往往是由不同的个人进行的，前者属于业务部门，有时是在管理层的授意下进行，后者则属于会计人员的工作范围，但是两个方面的结果最终都体现到财务资料中，这也就使得对会计资料的“真实性”评价实际上存在不同的含义。
例如，在经济交易本身是不真实的情形下，会计确认与计量再正确也没有意义。“银广夏”就是一例。这就是会计人士所谓的“假帐真算”。对于这种情形下的财务会计资料，称之为“虚假”或“不实”，无人有异议。
相反，有时交易本身是真实，但是会计确认和计量是不正确的。不正确的会计确认和计量可能是源于当事人的故意，例如，明明是销售收入款，却故意作为往来款项挂在应收、应付帐下，从而隐瞒收入。这也就是会计人士所谓的“真帐假算”。有时，不正确的会计处理可能是因为当事人对会计规则的理解有错误，或者，在特定情形下，也可能是会计规则本身存在歧义。不论是什么原因造成的，最后生成的财务会计数据都有问题，无法被使用人接受。然而，在这些情形下，我们就很难象在交易虚假的场合那样肯定地说：会计资料是虚假的。
如果再引入“合法性”因素，对于会计资料的“真实性”评价就更加复杂。例如，一项经济交易本身是真实的，但从法律上看是不合法的，例如某上市公司将银行的流动资金贷款用于炒股，那么，如果该公司对这个交易依会计规则进行了正确的会计处理，所得到的财务会计资料应该算是真实的，还是虚假的？或者，一项交易的合法与否在法律上有疑问，存在着争议，那么，能否对其进行会计确认？如果进行了会计确认，最后得到的财务资料是否属于真实的呢？如果法律本身不尽合理，结论是否又有所不同呢？凯立案无疑提供了上述最后一种情形的一个例子。
会计资料“真实性”评价的多种含义以及由此而引起的误导，在会计领域早已公认为是一个棘手的问题。 会计专业人士所能控制的是会计处理层面的真实性，但对经济交易的把握则力不从心，尽管由于工作性质的缘故，他们比其他人更容易发现经济交易中的问题。从域外的实践来看，会计界、特别是会计职业界强调的“程序意义的真实”——即只要生成会计资料的程序是合法的，会计处理本身是正确的，会计资料就是真实的——与公众所期待的“实质意义的真实”之间是如此对立，以至于一些会计职业人士近乎绝望，转而诉求于“公允性”或“决策有用性”等概念作为基本的评价标准。 在我国，凯立案大概是第一次让会计界之外的人士普遍意识到这个问题。
3、真实性评价过程中行政机关自由裁量的边界
对会计资料“真实性”标准的讨论不是本文的目的，笔者只是想指出这个问题与我们所关注的行政机关自由裁量权之间的关系。通过对影响会计资料真实性诸因素的考量，我们可以发现，在涉及到“真实性”的不同侧面时，行政机关对会计资料进行裁量的“自由”程度实际上是很不相同的：
第一，会计资料所反映的经济交易本身是虚假的，或者交易根本不存在，或者是完全不同的或很不相同的交易，而当事人伪造了有关的交易凭证或文件，然后对此进行了符合会计规则的核算。在这种情形下，进行检查监督的行政机关在掌握事实证据的基础上，完全可以对会计资料的真实与否作出结论。因为这里涉及到的主要是对经济交易的事实判断，而不是会计规则的适用，监管者无疑有充分的自由裁量权。
第二，经济交易本身是真实的，但是会计处理不正确。不论错误的会计处理是基于何种原因发生的，行政机关实际上都是在对会计技术问题进行裁断，它们所适用的规则是国家统一的会计制度。此时，行政机关的“自由裁量”就必须极其慎重，对自己作出的结论应当有充分的会计规则来加以支持。可以想见，如果监管者一方面否定被监管者的会计处理方式，另一方面自己的自由裁量又缺乏明确的会计规则的支持话，被监管者就很可能挑战监管者的结论，行政诉讼正是这种挑战的一种途径。
第三，如果交易本身真实但不合法，或者其合法性有疑义，而会计处理本身是符合会计规则及其会计程序的。在这种情形下，行政机关对会计资料的认定也需要非常慎重。有两个问题应该清楚地分开：
（1）行政机关所面对的实际是对法律问题的判断。这通常是一个适用法律条文来判断交易合法性的问题，行政机关自然有权作出自己的判断。但是也应注意到，在我国体制转型时期，人们对经济交易的看法也在发生改变，法律上原来存在的许多限制正在逐渐取消，恐怕不能机械地适用法律条款。如果双方对交易合法性的认识发生分歧，还可能涉及到对特定法律条款的解释。
（2）不论行政机关认定的结果是什么，它其实都是针对经济交易本身作出的结论。在这种情形下，财务资料只是不能被接受，不能直接认定会计资料虚假， 甚至认定“财务资料不合法”恐怕都不太合适。
第四，当经济交易真实、合法，但对会计资料的评价涉及到对会计规则本身的不同理解时，例如，同时存在若干种会计规则时应适用哪一种会计规则，或者某一规则中的特定术语应如何适用等等，在这些情形下，对会计规则的解释恐怕就是不可避免的。行政机关应清楚地意识到自己的权限范围，避免侵入“会计规则解释”的领地——一个不属于它们自由裁量权的领域。
4、对证券监管实践的解释
上述学理分析，可以从我国证券市场的监管实践中找到大量的例证。
我们看到，迄今为止中国证监会所查处的上市公司财务报表造假行为，大部分都属于上面提到的第一类情形，即财务资料所反映的经济交易本身是虚假的。红光实业、东方锅炉、四通高科、大庆联谊、银广夏等案件，概属此类。在这些案件中，上市公司所报告的收入或交易根本不存在，但它们采取虚拟交易、捏造收入、伪造合同单证、甚至对虚假收入申报纳税等手法，在此基础上依照会计规则进行核算，最后生成虚假的财务数据。这些作假事实一经查证，证监会自然能够确定其财务资料是虚假的，并给予相应的处罚。被处罚的当事人也不可能以“证监会无权对专业性问题进行判断”或者“注册会计师已经进行了审计”为由，挑战证监会对事实问题所作出的结论。
也有一些案件涉及到上市公司会计处理本身不正确的情形。例如，1996年的渤海公司中期报表擅自扩大资产评估的范围而虚增资本公积，1999年的海南新能源漏记利息支出和债务，1999年的飞龙股份在未产权未过户的情形下提前确认房产销售收入等案件，都属于上市公司的财务处理直接违反会计规则的例子。在这些案件中，上市公司以及监管者对经济交易的认识没有分歧，会计规则的要求很明确，证监会依据会计规则进行认定的过程也很清晰，因此，证监会自由裁量权的行使也不会引起任何争议。
与此形成鲜明对照的，是证监会对上市公司滥用会计规则的行为表现出的消极态度。中国证券市场中上市公司滥用会计规则进行利润操纵比比皆是， 它们或者钻会计规则的空子，或者表面来看似乎符合会计规则，但是其财务数据却是引人误解的。证监会对这些滥用行为并没有进行严厉的惩处，胆大妄为者也没有因此而丧失任何实质性的权利，如配股资格或免于PT、ST。当这种滥用行为实在令人无法容忍时，财政部出面了，以解释会计规则的名义否定上市公司对特定交易的会计处理方式，如2001年初对信达公司豁免郑百文债务的会计处理的批复，2001年5月要求深华源适用新的债务重组会计准则重新编制财务报表，等等。
滥用会计规则的行为之所以令证监会缩手缩脚，一个很重要的因素就是它基本不涉及对交易存在与否的事实判断问题，而是牵涉到对特定会计规则或术语的不同理解。这可能是由于会计规则本身的含义不甚明确，也可能是上市公司故意曲解会计规则的基本精神。但是，在未能证实当事人的滥用动机之前，至少从形式上看，这里存在着会计技术问题上的分歧或争议。在这种情形下，财政部出面对相关的会计规则进行解释或澄清，能够保证证监会适用相关会计规则的正确性。相反，如果财政部不出面，证监会的认定结果遭到当事人挑战的可能性将大大增加。对于一个急于在证券市场中建立自己权威性的监管者来说，这一前景并不让人愉快。然而，我国法律上并没有确立证监会（或其他市场监管者）申请财政部对会计规则进行解释的正式程序，现实中，证监会也并非积极地、主动地申请财政部进行会计规则的解释。因此，在会计规则不甚清晰的情形下，证监会对于可能引起争议的滥用会计规则的行为不表态、避免出错，显然是一种更符合其自身利益的的选择。
概言之，我国证券市场的监管实践显示出，监管者已经意识到在对上市公司的会计事务监管方面，法律所赋予的“证券监管权”的确存在着一个无形的边界。监管者对事实的判断与对会计规则的判断是不完全相同的，这并不是一个抽象的“自由裁量”的过程。当涉及到有关会计技术问题的争议时，由于规则解释权不在自己手中，证监会可以对上市公司的会计资料作出评价，但不享有最终话语权。
四、会计话语权法律框架中的权力配置
会计的最终话语权，触及到了证券监管以及会计监管过程中最核心、也最敏感的一个问题，即在财务资料的最终评价问题上，证监会、会计主管部门、会计专业机构之间的权力/权利格局到底应当如何配置。凯立案二审判决也正是因为涉足了这个问题，结果引爆了一场“权力争夺战”。
在证券市场作为融资主渠道的国家中，会计的最终话语权问题长期以来争议不断。 会计专业人士与投资人以及以维护投资人利益为己任的证券监管机关之间似乎始终存在着一种紧张的关系。在我国，由于财政部作为国家会计主管部门掌握着会计规则的制订权和解释权，域外会计专业人士与证券监管机关之间的冲突在一定程度上转化为财政部与证监会之间的磨合。《
会计法》与《
证券法》之间缺乏协调，在会计监管体制与证券监管体制中都留下了一个权力冲突的隐患。凯立案二审法院要求证监会将有疑问的会计资料交会计主管部门或专业机构审查确认，俨然是对立法上尚不明晰的权力格局作出了某种偏向于会计（专业）部门的安排，一下子引爆了这颗定时炸弹，由此而引发的强烈反弹基本上都是从证券监管的角度进行的，且根本无法平息。这不仅是凯立案二审法院始料未及的，恐怕也远远超出了法学界最早批评二审判决干预行政自由裁量权的声音所期待的反应。
基于篇幅和主题的考虑，本文不打算讨论各种会计话语权配置格局的优劣，而是着眼于在我国现行法律框架下对会计话语权问题进行分析，探讨证券监管部门、会计主管部门、会计专业人士、法院之间的权力配置，以期从根本上解开缠绕在“自由裁量权”问题上的一团乱麻，同时也为在我国建立会计技术问题争议的解决方式提供一种思路。
1、会计规则与证券监管
会计是一种商业语言，财务报表是用这种语言传递企业经营状况信息的载体。在现代经济生活中，财务信息不仅是企业管理赖以进行的工具，同时也是利益分配的坐标，因此它成为企业内外的各种利益主体关注的对象和激烈交锋的领域。公众公司中最主要的矛盾——所有人（投资者）与代理人（管理层）之间的利益冲突——也集中地反映到对财务信息的评价上。由于会计很大程度上是一种主观判断，会计规则有相当的选择空间，不同利益主体对会计信息产生不同评价是很自然的。如果管理层基于一己私利而滥用会计规则，他们与投资人之间围绕着财务信息而产生的分歧就会更加明显。
证券市场作为各种利益、权力直接交锋的地带，不仅对财务信息以及指导财务信息编报的会计规则有着最强烈的需求，同时也刺激了对会计规则的最大限度的滥用。可以说，推动会计规则不断创新与不断完善的双重动力都直接来源于证券市场，而证券市场的监管者则是最先、也最直接地感受到来自于会计规则滥用行为的挑战，并因此成为改进会计规则的积极倡导者。从这个意义上看，由证券市场监管者来行使会计规则的制订权和解释权，似乎是一种最为理想的权力格局，因为这有助于监管者最大可能地整肃证券市场的基本秩序。
