（二）我国因应WTO规则所采取的对策性措施及相关评价
2001年11月10日，在多哈举行的WTO第四次部长及级会议表决通过了《关于中华人民共和国加入的决定》，中国正式成为WTO的成员。为履行入世的承诺，为确保中国法律法规不违反WTO规则的义务，我国进行了一系列清理有关法律法规的活动。
1、因应公用事业领域外资进入的制法运动及其效果：
在部分公用事业领域，我国做出了市场开放承诺。为履行这些承诺，我国专门针对这几个承诺开放的部门，以制定行政法规和部门规章的方式，对有关的问题做出了规定。2001年12月11日国务院发布《
中华人民共和国国际海运条例》、《
外商投资电信企业管理规定》；2002年6月21日中国民用航空总局、外经贸部、国家计委联合发布《
外商投资民用航空业规定》；2001年11月20日交通部、外经贸部联合发布《
外商投资道路运输业管理规定》；2002年11月28日交通部发布《关于
进一步对外开放道路运输投资领域的通知》；2002年3月11日国家计委、国家经贸委、对外贸易经济合作部重新公布《
外商投资产业指导目录》，并同时废止1997年发布的《外商投资产业指导目录》。
这些行政法规和部门规章主要就公用事业领域外商投资企业合资合作形式、外方出资比例、合资者条件、业务范围、注册资本、审批程序和条件等方面做出具体的规定，以应对入世后外国服务和服务提供者的进入。
事实上，外资的进入的确能够再次打破了这些领域国家垄断、一家独霸的格局。但是，外国服务和服务提供者的进入能在多大的程度上促进民间资本进入公用事业领域？对于推进更深层次的公用事业领域民营化，它是否一种契机呢？中国加入WTO工作组的报告提到：“一些工作组成员对被允许与外国服务提供者进行合营的中国公司设置条件的现行做法表示关注。这些成员表示，这种做法可能构成事实上的配额，因为符合这些条件的潜在合资伙伴的数量可能事有限的。”为此，“中国代表确认，外国服务提供将能够与自己选择的任何中国实体进行合营，包括合资企业经营行业以外的中国实体，只要该中国合资伙伴是在中国合法设立的。” 【56】作者发现，《
外商投资电信企业管理规定》第
八条规定：“经营基础电信业务的外商投资电信企业的中方主要投资者应当符合下列条件：（一）是依法设立的公司；（二）有与从事经营活动相适应的资金和专业人员；（三）符合国务院信息产业主管部门规定的审慎的和特定行业的要求。”【57】其中并没有为中方投资者进入设置所有制的门槛。而且，近期我国政府的一些文件也反映了支持民间资本进入公用事业领域这一态度。比如2001年12月7日国家计委《关于促进和引导民间投资的若干意见》明确指出：“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在实行优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”【58】 2002年12月27日
建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》提出应“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。”【59】因此，从这些政策性文件和法律法规的具体态度来看，民间资本进入公用事业领域的法律障碍开始慢慢消除，当然，我们可以说这是我国经济体制改革的必然，但我们也不能否定加入WTO所起的推动作用。
2、因应透明度原则要求而展开的运动：
为满足WTO透明度原则提出的具体要求，对外贸易经济合作部世贸组织司、中国政府世贸组织通报咨询局2002年1月1日颁布《
中国政府ＷＴＯ咨询点咨询办法（暂行）》；2002年9月29日国务院办公厅发布《关于
做好我国加入世界贸易组织有关贸易政策通报咨询和审议工作的通知》，就法律法规通知义务和设立咨询点的义务之具体履行做出明确的指示和规定。除此之外，中国政府还展开了一场声势浩大的行政公开运动，从确立行政审批制度改革的五项原则，到全面推广电子政务。在《
价格法》确定的价格听证这一基本制度的基础上，国家计委又发布了《
政府制定价格行为规则（试行）》，就政府制定或调整价格举行听证，从参考因素、听证具体程序、各参加方的权利等各方面做出了较为详细的规定。另外，涉及公用事业领域的外资进入的法律法规都确立了严格的审查时限、有关政策的公布要求及未经公布不得作为拒绝申请的理由、不予批准应当书面通知申请人并说明理由等制度。WTO透明度原则将对我国政府管理体制改革起到不可忽视的推动作用。
3、仍存在的问题
综观上述因应措施，从所采取的法律形式来看，它们都表现为行政法规和部门规章，所以仍然没有解决法律效力层次的合理安排问题。如在电信行业，除了《电信法》这一基本法律之外，还有《
电信条例》、《外商投资企业管理规定》等行政法规，另外还包括大量的行政规章，如《
电信服务明码标价规定》（国家计委、信息产业部）、《关于
电信服务质量的通告》（信息产业部）、《
电信建设管理办法》（信息产业部、
国家计委）、《电信资费审批备案程序规定(试行)》（国家计委、
信息产业部）《关于部分电信业务实行市场调节价的通知》（信息产业部、国家计委）、《
电信网间互联争议处理办法》（信息产业部）。从内容来看，他们基本上严格地按照我国所做的入世承诺的范围和条件予以确定。这一制法运动反映了我国在公用事业领域的改革仍抱着“边走边看”的态度，并没有更多考虑入世所带来的长远影响。而且，多头管理的混乱局面，政府双重身份的潜在威胁，【60】仍然没有明显的改善。
特殊行业立法与竞争立法的关系问题，仍然没有引起足够重视，特别是对完善竞争法规则的漠视，也引起了公共企业立法体系的混乱。如《
国际海运条例》第
二十七条：“经营国际船舶运输业务和无船承运业务，不得有下列行为：（一）以低于正常、合理水平的运价提供服务，妨碍公平竞争；（二）在会计账簿之外暗中给予托运人回扣，承揽货物；（三）滥用优势地位，以歧视性价格或者其他限制性条件给交易对方造成损害；（四）其他损害交易对方或者国际海上运输市场秩序的行为”。第三十五条规定：“国务院交通主管部门应利害关系人的请求或者自行决定，可以对下列情形实施调查：（一）经营国际班轮运输业务的国际船舶运输经营者之间订立的涉及中国港口的班轮公会协议、运营协议、运价协议等，可能对公平竞争造成损害的；（二）经营国际班轮运输业务的国际船舶运输经营者通过协议产生的各类联营体，其服务涉及中国港口某一航线的承运份额，持续１年超过该航线总运量的３０％，并可能对公平竞争造成损害的；（三）有本条例第二十七条规定的行为之一的；（四）可能损害国际海运市场公平竞争的其他行为。【61】同时该条例规定了相应的责任机制（主要是行政责任）。这说明，政府开始在特殊行业立法中加入竞争政策性质的条款，遏制不正当竞争和垄断，以此来保证公用事业领域的公平和有序竞争。这是在竞争法不完善的情况下，我国 采取的一种临时性的碎片化的处理方式，非常不利于我国建立一个完善的竞争法体系。
（三）完善我国公共企业立法的对策：关于立法体系和立法原则的宏观思考
1、公共企业立法体系的确立
我国公共企业规制的立法建立和展开是与我国经济体制的宏观改革和微观市场主体体系培育的进程相一致的。但是，在这一进程中，立法滞后和立法体系混乱的问题不时出现。“从国际经验看，许多国家电信产业政府管制体制的重大改革都是以立法为先导的。即采取‘先立法，后改革’的原则，从而使电信产业政府管制体制的改革和新体制的运行具有法律依据和运作规则。如英国在1984年颁布的《电信法》，日本在1985年颁布的《电信事业法》都具有这种性质。遗憾的是，虽然中国电信产业在80年代初就开始改革，但至今还没有颁布一部正规的《电信法》，大量的管制政策主要依据法律效力低的政府文件、通知等，而且多数是由原邮电部制定的，由于原邮电部既是电信政策的执行者和监督者，又是电信业务的经营者，这就很难保证其所制定的政策的公正性。”【62】在我国电信改革的历程中，先后出台一系列的文件，都不是经过正式立法程序产生的单行法律，诸如1979年6月28日国务院批转邮电部《关于调整邮电管理体制问题的请示报告的通知》；1981年1月19日国务院批转外国投资管理委员会、
邮电部关于《禁止各单位以及外商在我境内办理速递文件业务的请示的通知》；1982年3月12日国务院批转邮电部《关于加快邮电通信建设缓和通信紧张状况的报告的通知》；1990年9月3日国务院批转邮电部《关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序的请示》；1993年8月3日
国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知。2000年9月20日国务院通过了《
中华人民共和国电信条例》。该条例仍然只是国务院的行政法规的性质。这种低效力层次法律文件的泛滥严重制约了公共企业立法体系的完善。因此，就公共企业立法的效力层次安排而言，有关法律文件，都必须以基本法律的形式体现。同时，立法权限于中央层次，禁止各地方通过制定地方性法规对其所辖范围内的公共企业进行管制，从而在全国范围内建立一个统一实施的法律体系，打破地方垄断和地方封锁。
