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房屋拆迁的行政法思考:兼评最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二项之非合理性

  (一)、合同的目的是为了社会公共利益。
  拆迁补偿安置协议之目的从根本上讲是为了城市建设的需要、为了社会公共利益。拆迁补偿安置协议可以分为市政建设拆迁补偿安置协议和非市政建设拆迁补偿安置协议。市政建设拆迁补偿安置协议顾名思义是为了城市道路、公路、园林绿化、消防设施等城市基础设施建设而由拆迁人与被拆迁人签订协议,拆迁人除了公共利益,没有任何私利可言。被拆迁人为了顾全大局,为了公共利益,必须作出牺牲。非市政建设拆迁补偿安置协议多是由房地产开发商与被拆迁人(户)签订,房地产开发商除了本身经济利益如考虑营利、节约开发成本之外,也必须考虑公共利益,如城市规划、旧城改造、现代化都市建设等;被拆迁人(户)虽然可选择补偿或安置的具体地点,但不能借助拆迁机会谋利,满足自身的私欲,只能利用协议使自己的应得权益固定化、法律化。公共利益是不可代替的,必须获得实现,拆迁双方的意思表示具有不可推卸性,但双方均不能以命令、胁迫、欺骗等不正当的手段使对方服从自己的意志。意见未达到一致,合同便不能成立。合同成立表明双方协商一致,拆迁人通过契约的形式将城市建设、公共利益维护之目标固定化并力争达到,较单方的命令、强制行为更有效,更能充分发挥相对人的积极性与创造性,也易于被拆迁人理解与接受。
  (二)、合同中拆迁人是行使职权或法规授权的行政主体。
  传统理论认为,拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体,依据是原《城市房屋拆迁管理条例》第三条规定“本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。”笔者则认为,同样是依据此条款,拆迁人与被拆迁人不是平等的民事主体,这里的建设单位(含原来的个人)是法规对拆迁工作的部分授权。建设单位在这里实际上是得到法律法规授权的组织,成为行政主体,具有了行政权能,在拆迁时履行行政职权,负责处理拆迁安置补偿事宜。建设单位在拆迁中以自己的名义实施拆迁行为,并能独立承担由此所产生的法律责任,实际上是授权性行政主体。
  这种被授权组织的活动具有双重性,在拆迁任务完成之前,行使拆迁补偿安置权利。此时,建设单位的民事权利行使受到限制。比如不得擅自提高或者降低补偿、安置标准,扩大或缩小补偿、安置范围。否则将受到房屋拆迁主管部门的处罚。在拆迁任务完成之后,就是完全的民事主体,负责房地产开发建设,并以营利为目的。
  拆迁人可以自行拆迁,也可以委托拆迁,委托拆迁必须委托给拆迁单位。依据委托原理,拆迁单位只能以拆迁人的名义实施拆迁行为并由拆迁人对外承担责任。此外,还有一种统一拆迁,拆迁人是当地人民政府,当地人民政府是职权性行政主体。法规授权拆迁人-----建设单位时比较慎重,比如要求拆迁公告由房屋拆迁主管部门公布,拆迁许可证由房屋拆迁主管部门审查发放,强制拆迁要求当地人民政府组成有关部门执行等,可见当地人民政府或拆迁主管行政机关也应是拆迁执法主体。
  实际操作中,当地人民政府可能委托给拆迁单位或者成立的各种旧城改造指挥部等组织,依据委托原理,对外只能以当地人民政府的名义并由当地人民政府承担责任。
  (三)、拆迁权本质上是公权力,拆迁人具有特权。
  拆迁人与当地房屋拆迁主管部门共同行使拆迁权,拆迁权是一种行政权,是国家公权力之一,它可以管理、命令、甚至强制、处罚被管理者,拆迁权必须由行政主体来行使。补偿安置权从被拆迁人角度是一种民事权利,被拆迁人可以放弃;但从拆迁人角度,则是一种行政权。补偿安置的标准,拆迁人无权改变,囿于当地的经济发展水平 ,受制于拆迁政策。拆迁补偿安置权对拆迁人来讲是权利也是职责,不能放弃,也不能擅自提高或降低标准。拆迁与补偿安置存在内在联系,拆迁必然导致补偿安置,补偿安置是由拆迁而引起的。


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