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对于将ADR引入中国行政过程中的改革而言，改革者首先需要具有现实主义态度和超越形式主义法治的理论勇气。而在具体改革措施上，应当认识到这并不是一个一蹴而就的过程。笔者以为，在中国行政过程中引入ADR，至少需要考虑以下几个方面的因素。首先，必须建立和完善严密合理的正式行政程序制度。ADR作为解决争议的机制，只有在一个完善的法治化系统中才能有效发挥其功能。规范行政过程的行政程序制度为行政过程中争议的解决提供了基本原则和规则，这些原则和规则不仅可以作为ADR适用过程中的参照体系，而且也可以作为在合意难以获得时的纠纷解决途径。严密而完备的正式程序的存在，可以鼓励和促成行政过程中“通过合意的治理”，并且为合意的获得提供指引，将ADR的适用纳入法治化的轨道。其次，应当通过立法明确承认行政过程中ADR适用的合法性，并为ADR的适用提供必要的制度性保障，例如中立第三人地位的保障、合意的法律效力、基本程序规则等方面的规定。[43]以立法形式确立ADR的合法性，不仅可以消除目前行政过程中存在的立法与实践脱节的尴尬，更重要的是可以鼓励行政机关改革行政的方式和手段，促进基于合意的行政，提升行政决定的正当性，增强行政的民主化和理性化程度。针对我国行政过程中存在的执法资源短缺、执法不力以及“执行难”等问题，鼓励ADR在行政过程中的适用不不失为一个务实和明智的选择。第三，完善相应的监督机制，防止行政机关与当事人之间的协商妥协损害公共利益或侵害个体合法权益。因此需要运用利益衡量方法使通过ADR而获得的合意在一定范围和程度上受到司法审查。最后要注意ADR适用范围不能太宽，在涉及到公共行政政策和公共安全等管制领域，应当限制ADR的适用。
需要指出的是，规范化和制度化虽然可以防止行政过程中ADR的制度变形，但法律的规范不能以损害ADR程序的便捷、低廉、高效、合意等价值为代价。如果ADR被复制成另一套正式的程序制度，那么它就失去了存在的意义。ADR程序应用于行政争议的解决时，更需要审慎平衡公共利益保护与具体争议的满意和合理解决之间的矛盾。同时对于应当采用何种形式的ADR和哪些类型的争议适于使用ADR以及适于使用什么类型的ADR等问题，也需要改革者作出符合中国国情的解答。
五、结论：通过规则与合意的治理
在法治主义背景下，行政过程中ADR的适用虽然存在对行政灵活性、有效性以及成本收益等方面的现实主义考虑，同时也体现了现代行政过程理应具备的一个基本精神，即合意与民主性。建立在合意基础上的行政决定不仅更容易得到正当化，而且更容易被接受和得到执行。因为这“谋求合意”的过程受到法律原则与规则的指引，ADR与法治主义并不冲突。ADR所鼓励的通过对话、交涉、合意而解决争议的方式，有助于促进行政机关与私方当事人之间通过沟通而相互学习，管制过程可以作为他们共同的“学习”过程，从而增强政府与个体之间信任，促进“沟通理性”（communicative raqtionality）。在更加根本的意义上，ADR既是一种程序，也是一种公权力对个体实体性的放松控制（substantive decontrol）的途径。[44]
在我国行政程序改革中，既要考虑到完善严密、正式行政程序的重要性，同时也要从行政效率、成本收益、以及尊重个体自主性角度考虑包括ADR在内的非正式程序的意义。目前正在进行的行政程序立法和行政诉讼制度改革，都为将ADR引入我国行政过程提供了契机。通过承认、鼓励ADR的适用以促进行政过程的高效化和民主化，促进“通过合意的行政”，应当成为我国行政过程改革的一个重要目标。
【注释】 *本文是笔者所从事的“行政过程的参与与民主化”研究项目的一部分。该项目的资料收集和初期研究是在美国耶鲁大学法学院进行的。耶鲁法学院中国法中心为我的访问研究提供了研究经费和诸多帮助，谨致谢忱。
>北京大学法学院公法研究中心研究员，法学博士。
U.S. Code, vol.28, sec.651(a). 转引自史蒂文·苏本、玛格瑞特·伍著，蔡彦敏、徐卉译：《美国民事诉讼的真谛》，法律出版社，2002年，第205页。。
转引自范愉著：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社，2000年, 第11页。
例如，自从1990年以来，ADR在美国迎来了“成功的十年”，得到了理论上的支持和实践中的广泛适用。参见 Thomas F. Gibbons, ADR Use by Government Agencies, Alternative Dispute Resolution Illinois Institute for Continuing Legal Education, Published in cooperation with the Center for Analysis of Alternative Dispute Resolution Systems， August, 2001.
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