|
行政机关在立法性规则和解释性规则之间的选择，在实践中具有不同寻常的意义。当处理一个核心问题时，行政机关适用程序上更正式却漫长高昂的规则制定过程，结果就是制定具有更强效力的立法性规则。当涉及法律实施细节时，行政机关选择更快速更灵活的方式，制定解释性规则。行政机关知道和立法性规则相比，解释性规则在诉讼中更容易被法院拒绝，而且它没经过通告评论程序，更容易出差错。但行政机关还知道，如果实践中发现解释性规则出了错误，它能迅速的纠正自己的差错。
Ⅱ华盛顿特区巡回法院1993年的意见
在数十年间，法院对区别立法性规则和解释性规则作了并不成功的努力，直到1993年华盛顿特区巡回法院在美国矿业联合会诉矿业安全和健康管理局案 中，对此问题采取了新的进路。《矿业安全和健康法》（Mine Safety and Health Act）要求每个矿产主“应[劳工]部部长…可能的合理要求…作这样的报告…。” 矿产安全和健康管理局颁布立法性规则要求矿产主就矿山出现的“每一…职业病” 进行报告。这些规则要求每一肺尘病（pneumoconiosis）病例一经“确诊”， 矿主就要立刻报告给矿产安全和健康管理局。几年后，矿产安全和健康管理局发现，在决定何时报告“确诊”为肺尘病的肺病病例的问题上，矿主们在适用着相差很大的多种标准。为了解决这个问题，矿产安全和健康管理局颁布了解释性规则，将确诊肺尘病的标准具体化，这个解释性规则将肺尘病的“确诊”与国际通行的胸部X射线透视的十二等级分类相关联。X射线透视分级在1/0或更高水平的，将被确诊为肺尘病。 美国矿业联合会（American Mining Congress）认为此X射线诊断规则其实是程序上无效的立法性规则，因为矿产安全和健康管理局并未经通告评论程序制定该规则。
在由一位杰出行政法学者 作出的细致推理的司法意见中，华盛顿巡回法院驳回了美国矿业联合会的请求，认为该规则是一个有效的解释性规则。 法院首先说明的是在区分立法性规则和解释性规则间存在的极度混乱。 为了说明此混乱情况，法院决定从第一等原则开始说起。它援引了1947年司法部的行政程序法指南中对立法性规则和解释性规则的界定。 在许多案例中最高法院都有赖于司法部指南中的界定。 这本指南将立法性或实体性（substantive）的规则界定为“[那些]有法律效力和效果的规则。” 将解释性规则界定为“颁布的…规则…来告诉公众行政机关对其实施的制定法和规则的理解。”
然后法院以司法部指南中的界定，以及用以说明该指南中界定的司法判决为基础，进行了复合推理。 既然规则只有在具备“法律效力”时，才是立法性的，那么只有国会给予行政机关制定“有法律效力”规则权力，行政机关打算行使此权力时，规则才是立法性的。 那么对于法院而言，一个重要问题就是行政机关是否打算颁布“有法律效力”的规则。如果行政机关说它是在颁布一个有法律效力的规则，法院只能相信行政机关的话。 在此情况下，行政机关不存在就其意图说假话的激励。那么如果议会授予行政机关颁布这样规则的权力，机关也运用了通告评论程序来制定规则，那么制定的规则就是有效的。
然而，当行政机关转而说它仅仅是在制定一个解释性规则，如果法院再简单的认同行政机关的界定，就不那么合适。 在这种情况下，行政机关存在将立法性规则贴上解释性规则的标签，以规避行政程序法中规则制定程序的可能。这样法院必须试图通过确定如果一个推定的解释性规则生效，是否实际上会“有法律效力”，来判断它是否实际上是一个程序上无效的立法性规则。这样，法院就开始探究在怎样的情况下，规则一旦生效，就一定“有法律效力”
首先，法院得出结论，本质上足以作为执法行为（enforcement action）支持的规则，“有法律效力”。 例如，矿产安全和健康管理局的规则要求矿产主就包括肺尘病在内的职业病，一经确诊，就即刻报告，这定然是立法性规则。 如果没有这些规则，矿产主就没有报告职业病的任何义务，矿产安全和健康管理局也就没有了对不报告肺尘病病例的矿产主进行执法行动的基础。显然这些规则“有法律效力”。然而法院的结论是X-射线诊断规则不具备法律的效力。 因为即使没有这个规则，对于当依据国际通行胸部X-射线投射标准进行肺尘病诊断时，诊断结果在1/0或更高水平，矿产安全和健康管理局依然有采取进一步执法行动的基础。已有的立法性规则已经规定矿山主对任何确诊的肺尘病病例进行报告，这足以作为进一步执法行动的支持，这个规则确立了对确诊的肺尘病病例予以报告的义务，胸部X射线透视规则仅仅是阐明哪些情况下会引发报告病例的义务。
第二，法院认为，当行政机关将规则公布在《联邦法规汇编》（Code of Federal Regulations，简称CFR），表明行政机关打算制定具有法律效力的规则。 法院得出这一结论的基础在于，制定法上规定，只有当规则“有普遍的适用性和法律效力” 时，才在《联邦法规汇编》上公布。
第三，如果行政机关明确说明它在行使自己的立法性职权时，机关规则是立法性规则。 如果行政机关打算使其规则具有法律效力，就必须适用专门的规则制定和颁布程序。法院指出在后继诉讼中，法院对行政机关适用立法性规则和解释性规则的尝试，其反应是不同的。 法院必须给予立法性规则以法律效力，除非它和制定法不一致。给予立法性规则以法律效力是适宜的，因为它已经经过了通告评论程序。因此反对该规则的人，已有充分的机会来对该规则的基础进行挑战，审查法院已要求行政机关就规则的基础作出辩护。相反的，如果在后继诉讼中，行政机关试图依靠解释性规则，法院将考虑该规则是否合理、明智，在执法过程中适用是否具有正当性。
|
