对国有资产运营过程中地方政府行为的法律思考
萧泽晟 徐英军
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对国有资产运营过程中地方政府行为的法律思考*
萧泽晟 徐英军
摘要：本文立足经济行政法视角,通过对国有资产所有权的性质、三种国有资产的运营特点、地方政府行为的性质及其越轨行为等展开渐次深入的法律分析，力图对国有资产运营过程的地方政府行为形成一个科学、系统的认识，并为其价值判断提出有效的理论依据。
关键词：国有资产 地方政府 行为研究 裁量瑕疵
在我国，由于市场经济的启发性和政府主导性特点，决定了政府行为在国有资产运营中的重要影响。到1999年初，我国共有2384个地方人民政府，其中省级政府31个，市级政府227个，县级政府2126个。 它们作为国家权力机关和中央行政机关的执行机构，在执行法律法规、实现国有资产的经济目标（保值增值）和社会目标（资源的公平分配）方面起着举足轻重的作用。
一、国有资产所有权的性质
国家将不同的财产设定为国家所有有着不同的目的，其中某些财产是与行政机关的行政职能分不开的，是作为行政的物的手段而存在的，在这种情况下所有权的行使和行政权的行使很难分开。一些学者却忽略了这一点，仅仅看到不具有直接公共服务性质的经营性国有资产所有权与行政权的可分性。因此，考察不同类型国有资产所有权的性质是很有必要的。
法国法律把国有财产区分为公产（domaine public）和私产（domaine privé）,但关于公产所有权的性质法国学术界有两种意见：一种认为，公产所有权就是民法上的所有权，只是由于供公众使用的缘故，受到行政法很多限制；一旦公众使用的役权被取消，公产就恢复全部民法上的所有权。第二种意见恰好相反，认为公产所有权是行政法上的所有权，因为就公务用公产而言，国家既然是所有者，就不可能又是役权主体，对自己主张役权，显然，任何人利用自己的东西只是行使所有权，因此第一种观点难圆其说。公产的公共使用是所有权的一种表现,这种意见已成为法国最高行政法院对公产性质的一般观点 。
笔者认为，所有权在资源分配不公的社会里，反映的是一种剥削的合法性——如果资源的分配是公平的，那么财产所有权的确认就失去了意义，因为在资源分配公平的情况下，财产的所有者不能利用自有财产去剥削他人，其所能得到的仅仅是自己使用自有财产的收益。公产是为实现公众的受益权而存在的，公众公平地从国家无偿获得服务的权利是一种公法上的权利，因此，公产的所有权即使存在也只是一种公法上的所有权，其实质是公产的使用权或对公产的控制权，这种公产只能直接用于为公众提供服务或者为行政机关执行公务时使用，原则上不得用于营利活动。相对而言，私产即经营性资产所有权理所当然应看作是民法上的所有权，其目的主要用于增加财政收入，且该目的的实现必须借助于市场机制。
